LARANGAN PEMBELIAN BBM BAGI PENUNGGAK PAJAK KENDARAAN BERMOTOR

Dalam lanskap Hukum Administrasi Negara dan Hukum Pajak, optimalisasi Pendapatan Asli Daerah (PAD) sering kali membentur tembok tebal berupa rendahnya kesadaran hukum wajib pajak. Salah satu instrumen primadona PAD bagi pemerintah provinsi adalah Pajak Kendaraan Bermotor (PKB). Kendati regulasi telah menyediakan instrumen penagihan aktif, angka penunggakan PKB di berbagai provinsi di Indonesia secara historis tetap berada pada kurva yang mengkhawatirkan.

Kondisi ini memicu Dinas Pendapatan Daerah (Dispenda) atau Badan Pendapatan Daerah (Bapenda) Provinsi di berbagai wilayah untuk memformulasi strategi penegakan hukum yang tidak konvensional. Salah satu kebijakan yang menuai polemik yuridis sangat tajam adalah pelaksanaan razia gabungan di Stasiun Pengisian Bahan Bakar Umum (SPBU), yang disertai dengan sanksi administratif berupa pelarangan pembelian Bahan Bakar Minyak (BBM) baik subsidi maupun non-subsidi bagi kendaraan yang belum melunasi pajak tahunannya.

Secara sosiologi hukum, kebijakan ini diakui sangat efektif (highly effective measures). SPBU diposisikan sebagai “leher botol” (chokepoint) sirkulasi kendaraan bermotor. Dengan menahan akses terhadap bahan bakar, wajib pajak dipaksa secara ekonomi untuk seketika itu juga melunasi kewajiban fiskalnya di gerai Samsat keliling yang sengaja disediakan di area SPBU. Namun, dari perspektif tata hukum formal, apakah kebijakan indirect enforcement (penegakan hukum tidak langsung) ini linier dengan asas-asas hukum umum pemerintahan yang baik (algemene beginselen van behoorlijk bestuur)? Apakah regulasi di tingkat bawah memiliki daya jangkau untuk membatasi hak keperdataan warga negara dalam bertransaksi atas komoditas energi yang sejatinya dikuasai oleh negara?

Artikel ini akan menguliti secara radiks komparatif dan doktriner mengenai validitas legalitas kebijakan tersebut. Tinjauan hukum akan dibedah secara berjenjang (stufenbau theorie) mulai dari groundnorm konstitusional Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, tata urutan Undang-Undang sektoral, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, hingga ke tingkat Peraturan Daerah dan Peraturan Gubernur yang menjadi basis operasional kebijakan di lapangan.

Landasan Konstitusional: UUD 1945 Sebagai Groundnorm

Setiap tindakan pemerintahan (bestuurshandeling) yang bersifat membebani (belastend) atau membatasi hak-hak keperdataan warga negara wajib memiliki jangkar legalitas pada hukum tertinggi negara, yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945). Dalam konteks razia pajak di SPBU, terdapat dua poros konstitusi yang saling berhadapan: Poros Kewajiban Fiskal (Pasal 23A) dan Poros Hak Kesejahteraan Ekosistem Ekonomi (Pasal 28 dan Pasal 33).

Pasal 23A UUD NRI 1945: Doktrin Kehadiran Kekuasaan Memaksa Negara

“Pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang.”

Pasal ini merupakan klausul fundamental yang memberikan legitimasi teologis-yuridis bagi negara untuk mereduksi sebagian hak milik privat warga negara demi kepentingan publik melalui instrumen pajak. Sifat “memaksa” dalam pasal ini mengindikasikan bahwa ketidakpatuhan terhadap pajak adalah bentuk pelanggaran konstitusional terhadap kontrak sosial. Namun, frasa kunci yang sering kali dikesampingkan dalam interpretasi kebijakan operasional adalah “diatur dengan undang-undang”.

Secara materiil, doktrin ini menganut principle of legality yang sangat ketat: segala bentuk paksaan, sanksi, tata cara sita, maupun pembatasan hak yang lahir akibat instrumen pajak harus termaktub dalam level undang-undang, bukan murni kreasi kebijakan diskresi pejabat daerah (beleidsregel) atau peraturan di bawah undang-undang.

Pasal 28H Ayat (1) dan Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945: Konsep Social Justice Atas Akses Energi

BBM merupakan komoditas yang bersumber dari sumber daya alam minyak dan gas bumi. Berdasarkan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Penguasaan negara atas energi ini melahirkan kewajiban bagi negara (state obligation) untuk menjamin distribusi yang berkeadilan bagi seluruh warga negara tanpa terkecuali, sepanjang mereka memenuhi kualifikasi substantif pengguna energi tersebut.

Ketika Dispenda Provinsi melarang seorang warga negara membeli BBM di SPBU atas dasar penunggakan pajak kendaraan, terjadi lompatan logika hukum (logical leap). Status penunggak pajak tidak serta merta menggugurkan status kedudukan warga negara sebagai subjek hukum yang berhak mengakses komoditas strategis yang dikuasai oleh negara.

Pembatasan hak akses terhadap hajat hidup orang banyak secara sepihak oleh otoritas daerah berpotensi mencederai hak warga negara untuk mempertahankan kelangsungan hidup dan ekonominya (Pasal 28A dan Pasal 28C ayat 1). Konstitusi menghendaki adanya keseimbangan yang proporsional antara penegakan hak negara menagih pajak dengan perlindungan hak fundamental warga negara atas kebutuhan hidup dasarnya.

Analisis Tingkat Undang-Undang: Friksi Regulasi Sektoral

Masuk ke dalam tataran norma hukum positif di tingkat Undang-Undang (UU), kebijakan razia pajak di SPBU berada di persimpangan jalan tiga rezim hukum yang berbeda: Hukum Pajak Daerah, Hukum Lalu Lintas, dan Hukum Minyak dan Gas Bumi. Ketiganya memiliki karakteristik asas dan tujuan yang berbeda, yang jika tidak disinkronkan secara cermat, akan menimbulkan anomali hukum (antinomi norma).

A. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (UU HKPD)

UU HKPD merupakan payung hukum (umbrella legislation) terkini yang mendesain ulang arsitektur fiskal daerah. Undang-undang ini secara eksplisit mengatur ruang lingkup Pajak Daerah, termasuk di dalamnya Pajak Kendaraan Bermotor (PKB).

• Pasal 4 ayat (1) huruf a UU HKPD: Menetapkan secara limitatif bahwa PKB merupakan jenis Pajak Provinsi. Oleh karena itu, Dinas Pendapatan Daerah Provinsi bertindak selaku pengelola operasional pemungutan pajak ini.
• Asas Hukum Pemungutan Pajak Daerah: UU HKPD memberikan kewenangan kepada daerah untuk melakukan penagihan pajak secara aktif. Namun, jika ditelisik secara saksama pada bab yang mengatur ketentuan mengenai tata cara pemungutan dan penagihan pajak, instrumen sanksi administrasi yang diakui oleh undang-undang ini hanyalah berupa sanksi denda administratif (bunga), penerbitan Surat Teguran, Surat Paksa, hingga tindakan penyitaan aset (executoriale verkoop) melalui mekanisme juru sita.

Tidak ada satu pun pasal maupun ayat dalam UU HKPD yang memberikan delegasi blanko (blanket delegation) kepada Pemerintah Provinsi untuk menciptakan sanksi alternatif berupa pemutusan atau pelarangan akses warga negara terhadap komoditas komersial atau kebutuhan energi di luar skema sita jaminan (pembatasan hak keperdataan komersial). Berdasarkan asas nemo dat quod non habet (seseorang tidak dapat memberikan apa yang tidak dimilikinya), undang-undang tidak memberikan wewenang tersebut kepada daerah, sehingga daerah secara teoritis tidak memiliki kapasitas hukum untuk memproduksi sanksi pemblokiran pembelian BBM tersebut.

B. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2009 tentang Lalu Lintas dan Angkutan Jalan (UU LLAJ)

UU LLAJ sering kali dijadikan tameng argumentasi oleh aparat penegak hukum daerah. Argumentasinya berbunyi: kendaraan yang menunggak pajak berarti tidak melakukan pengesahan Surat Tanda Nomor Kendaraan (STNK) tahunan; kendaraan dengan STNK yang tidak sah dilarang beroperasi di jalan raya; karena SPBU berada di area publik, maka kendaraan tersebut sah untuk dilarang beraktivitas, termasuk mengisi bahan bakar. Mari kita bedah kekeliruan struktural dari argumen tersebut secara dogmatis:

[Penunggakan PKB] ──> [STNK Tidak Disahkan] ──> [Pelanggaran Jalan Raya] ──> Sanksi: TILANG (Bukan Larangan Beli BBM)

• Pasal 70 ayat (2) UU LLAJ: Menyatakan bahwa STNK berlaku selama 5 tahun, yang harus disahkan setiap tahun. Pengesahan tahunan ini secara administratif dikaitkan dengan pelunasan PKB di kantor bersama Samsat.
• Ranah Sanksi Operasional Kendaraan: Jika suatu kendaraan bergerak di jalan raya dengan STNK yang belum disahkan (akibat pajaknya mati), maka tindakan tersebut dikualifikasikan sebagai pelanggaran lalu lintas. Instrumen penegakan hukumnya telah diatur secara rigid dalam Pasal 288 ayat (1) UU LLAJ, yaitu sanksi pidana kurungan paling lama 2 bulan atau denda paling banyak Rp 500.000,00.
• Kewenangan Eksekusi: Berdasarkan Pasal 259 UU LLAJ, otoritas yang berwenang melakukan penindakan terhadap pelanggaran lalu lintas di jalan raya secara mutlak berada di tangan Penyidik Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri) dan Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS) di bidang Lalu Lintas dan Angkutan Jalan. Dinas Pendapatan Daerah tidak memiliki kompetensi absolut (absolute competentie) untuk melakukan penyetopan, penindakan, apalagi melakukan eksekusi hukuman di luar forum peradilan pidana lalu lintas.

Menjadikan SPBU sebagai tempat eksekusi sanksi operasional kendaraan merupakan bentuk pelampauan wewenang (detournement de pouvoir) karena menggeser fungsi penegakan hukum lalu lintas menjadi instrumen pemaksaan fiskal daerah dengan metode ekonomi sepihak.

C. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi (UU Migas)

Kegiatan usaha hilir migas, yang mencakup distribusi dan penjualan BBM melalui SPBU, berada di bawah yurisdiksi Hukum Ekonomi Nasional yang diatur oleh Pemerintah Pusat.

• Pasal 4 ayat (2) UU Migas: Menegaskan bahwa penguasaan oleh negara atas minyak dan gas bumi diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat selaku pemegang kuasa usaha.
• Karakteristik Hukum SPBU: SPBU, baik yang dikelola oleh PT Pertamina (Persero) maupun badan usaha swasta, adalah entitas niaga penyalur yang tunduk pada regulasi hilir migas nasional dan kontrak keperdataan niaga. Hubungan antara SPBU dengan konsumen adalah hubungan hukum keperdataan jual-beli (perjanjian jual beli) komoditas publik yang diatur kriterianya secara nasional.

Dinas Pendapatan Daerah Provinsi, dalam kedudukannya sebagai otoritas publik daerah, tidak memiliki garis komando struktural maupun sektoral terhadap operasional niaga SPBU. Memaksa pengelola SPBU (operator) untuk bertindak sebagai “juru periksa pajak” dan melarang mereka menjual komoditas dagangnya kepada konsumen yang sah secara hukum niaga adalah bentuk intervensi administrasi daerah terhadap tata niaga nasional yang melanggar asas kepastian hukum dalam berusaha.

Analisis Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden: Batasan Distribusi dan Prosedur Fiskal

Melangkah lebih jauh ke dalam hierarki peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, kita harus menguji apakah sanksi larangan pembelian BBM bagi penunggak pajak selaras dengan Peraturan Pemerintah (PP) dan Peraturan Presiden (Perpres) yang mengontrol tata cara penagihan pajak serta tata kelola distribusi bahan bakar itu sendiri.

A. Peraturan Presiden Nomor 191 Tahun 2014 tentang Penyediaan, Pendistribusian dan Harga Jual Eceran Bahan Bakar Minyak (Beserta Perubahannya)

Perpres 191/2014 merupakan kiblat utama dan satu-satunya regulasi yang berwenang menentukan restriksi atau pembatasan terhadap konsumen pengguna BBM, khususnya Jenis BBM Tertentu (JBT/Solar) dan Jenis BBM Khusus Penugasan (JBKP/Pertalite).

• Kriteria Konsumen Pengguna: Di dalam lampiran Perpres ini, pembatasan konsumen pengguna didasarkan pada aspek keberpihakan ekonomi dan sektor usaha. Contoh konsumen yang berhak: usaha mikro, usaha perikanan (nelayan), usaha pertanian, pelayanan umum, dan transportasi publik/pribadi dengan spesifikasi kubikasi mesin tertentu.
• Aspek Fiskal Daerah Tidak Diatur: Perpres ini sama sekali tidak mencantumkan prasyarat “ketaatan membayar pajak daerah” sebagai variabel eliminasi hak atas BBM bersubsidi.

Dalam hukum administrasi negara, terdapat asas prelaesie atau keunggulan hukum pusat atas hukum daerah. Apabila Peraturan Presiden menetapkan bahwa seluruh kendaraan pribadi berplat hitam dengan kriteria tertentu berhak membeli Pertalite, maka Pemerintah Daerah melalui keputusan gubernur atau perda tidak memiliki hak substitusi untuk memangkas kriteria tersebut dengan menambahkan klausul “kecuali yang menunggak pajak”. Penambahan klausul pembatas ini secara materiil bertentangan dengan semangat distribusi energi nasional yang diatur oleh kepala negara.

B. Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 2023 tentang Ketentuan Umum Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (PP KUPDRD)

PP 35/2023 ditelurkan sebagai regulasi organik pelaksana dari UU HKPD guna memberikan pedoman baku bagi daerah dalam memungut pajak agar tidak menimbulkan distorsi ekonomi nasional.

• Pasal 84 s.d. Pasal 90 PP 35/2023: Mengatur bab penagihan pajak secara terperinci. Ketika wajib pajak tidak melunasi utang pajaknya setelah jatuh tempo, tindakan hukum penagihan yang legal secara berurutan adalah:

[Penerbitan Surat Teguran] ──> [Surat Paksa] ──> [Sita Aset Objek Pajak] ──> [Lelang]

• Larangan Sanksi Non-Fiskal Sepihak: PP ini menerapkan asas lex perfecta, di mana aturan sanksi telah didesain secara lengkap dan tuntas. Sanksi yang bersifat menghalangi hak keperdataan transaksi di luar objek pajak tidak dikenal dalam taksonomi hukum penagihan pajak daerah. Dengan demikian, tindakan Dispenda yang menciptakan mekanisme sanksi blokir layanan di SPBU berada di luar jalur (ultra vires) dari koridor tata cara penagihan pajak yang telah dibakukan oleh Peraturan Pemerintah ini.

Tataran Aturan Turunan Sektoral (BPH Migas vs Kebijakan Daerah)

Friksi hukum paling tajam terjadi pada level operasional riil di lapangan, di mana kebijakan digitalisasi distribusi BBM nasional yang dipegang oleh Badan Pengatur Hilir Minyak dan Gas Bumi (BPH Migas) bertubrukan secara diametral dengan Peraturan Gubernur (Pergub) atau Surat Edaran (SE) yang diterbitkan oleh Kepala Daerah.

A. Kerangka Regulasi BPH Migas dan Sistem Penyaluran Digital

BPH Migas memegang mandat untuk melakukan pengawasan volume distribusi JBT dan JBKP melalui pemanfaatan teknologi informasi. Implementasi konkrit dari hal ini adalah penggunaan sistem QR Code (Subsidi Tepat) oleh PT Pertamina Patra Niaga.

Secara regulasi internal BPH Migas, pemblokiran atau penonaktifan QR Code atau hak beli seorang konsumen di SPBU hanya dapat terjadi dikarenakan:

1. Adanya indikasi tindak pidana penyalahgunaan BBM (seperti penimbunan atau modifikasi tangki kendaraan).
2. Ketidaksesuaian data nomor polisi kendaraan fisik dengan data pendaftaran di sistem pusat.
3. Melebihi kuota harian liter yang ditetapkan oleh BPH Migas berdasarkan jenis kendaraan.

Sampai detik ini, tidak ada regulasi dari BPH Migas yang membuka sistem interkoneksi data (Application Programming Interface / API) untuk memberikan hak kepada Dispenda Provinsi memblokir QR Code Pertamina atas motif penunggakan pajak kendaraan daerah. Otoritas hilir migas menjaga agar fungsi SPBU murni berjalan sebagai instrumen ekonomi energi, bukan instrumen sanksi multidimensi.

B. Analisis Anatomi Peraturan Gubernur Mengenai Optimalisasi PKB

Di beberapa daerah yang mencoba menerapkan skema ini (seperti isu penempelan stiker dan pelarangan pengisian BBM yang tertuang dalam beberapa draf instruksi kepala daerah), legalitas tindakan bersandar pada dalih optimalisasi Pendapatan Asli Daerah dan penegakan hukum substantif.

Secara formal, Struktur Operasional Prosedur (SOP) razia pajak di SPBU yang digerakkan oleh Dispenda biasanya melibatkan:

• Pemeriksaan STNK secara manual oleh petugas Bapenda/Samsat di pintu masuk atau area antrean SPBU.
• Kendaraan yang terdeteksi menunggak pajak akan diarahkan ke loket pembayaran darurat.
• Jika pengendara menolak membayar, petugas mengeluarkan “rekomendasi penolakan pelayanan” kepada operator SPBU, atau melakukan penempelan stiker sanksi sosial pada fisik kendaraan.

Secara analitis-yuridis, instruksi gubernur atau SE Dispenda yang memerintahkan operator SPBU menolak melayani konsumen penunggak pajak memiliki cacat bawaan dalam Hukum Administrasi Negara yang dikenal sebagai cacat wewenang dan cacat substansi.

Sinkronisasi Yuridis Berjenjang: Matriks Kedudukan Regulasi

Untuk mempermudah pemetaan benturan norma dan status keberlakuan peraturan perundang-undangan terkait kebijakan ini, berikut disajikan matriks sinkronisasi yuridis berjenjang berdasarkan asas Lex Superior Derogat Legi Inferiori (peraturan yang lebih tinggi mengesampingkan peraturan yang lebih rendah):